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兰州市委老干部工作局  刘存来

一、兰州市社会养老服务状况背景分析

去年，甘肃省加快推进“三基地一示范区”建设，天水市麦积区“养老示范基地”已开工建设，目前完成了一期1.25亿元的工程体量；张掖市甘州区“养老示范基地”和庆阳市“省级养老示范基地”正在进行前期准备；临夏市“社会福利服务示范区”核心项目已完工。社会办养老机构扶持力度加大，运营补贴资金比上年翻了一番。同时加快推进标准化规范化示范社会福利机构创建，目前已命名三批16家示范社会福利机构。出台了《甘肃省养老机构设立许可办法》，下放养老机构许可权限、简化审批程序、取消前置审查，催生了养老服务机构发展，全省养老床位增幅明显，现已达到6.2万张，同比净增1.7万张，增幅达37.2%；每千名老人拥有床位17.9张，比上年增加4.4张。各地市认真贯彻《关于加快推进全省社区老年人日间照料中心建设的通知》，在全国率先启动示范创建工作，探索出了政府主办、公建民营、民办公助、政府购买服务四种建设运营模式。推动全省日间照料中心和农村互助老人幸福院从无到有，现已覆盖31.6%的城市社区和12.4%的行政村(社区)。全省90岁、95岁、100岁以上老年人分别享受到500元、700元、1000元的高龄补贴。2014年，甘肃省继续加大重点区域和重大项目推进力度。以加速“三基地一示范区”建设为带动，加快推进以示范福利县区和规范化标准化福利机构为支撑的社会福利服务示范省创建，年内将完成天水市麦积区养老基地一期工程建设，开创市场化运作方式建设养老项目的新路子。甘肃省民政厅将报请省政府将城市社区日间照料中心、农村社区日间照料中心(互助老人幸福院)建设纳入为民办实事任务，采取以奖代补的方式，分别给予30万元、3万元的奖励，年内建成100个城市社区日间照料中心和1000个农村社区日间照料中心(互助老人幸福院)，使社区日间照料服务设施覆盖45%的城市社区和20%的行政村(社区)，每千名老年人拥有床位达到20.5张以上。2014年甘肃省还积极推动省级层面出台《甘肃省资助社会办养老机构管理办法》，给予市场更多优惠和更大空间，吸引更多社会资本投入养老服务领域，明确土地供给、金融投资、财政补贴、税费优惠、从业服务、公益慈善等方面的扶持政策，协调相关部门细化和配套具体政策措施，切实为发展养老服务业提供政策支撑。

二、兰州市社会养老服务状况分析

截止2012年底，兰州市人口321.52万人，60岁以上老人52.86万人，占全市人口总数的16.44%，年增长率为4%，其中城市老年人35.98万，农村老年人16.88万，分别占到全市老年人的68%和32%，全市有空巢老人11.32万。全市共有各类城市社会养老福利机构16家，其中：市属国办养老福利单位2家，县区属养老福利机构4家，集体和民办养老福利机构10家，共设置床位5089张。农村敬老院17家，城市社区日间照料场所44个，农村互助老人幸福院18个，共设置养老床位8291张，每千名老人拥有床位15.7张。各类老年福利服务设施341个，其中县区、街道老年福利服务中心32个、社区“星光老年之家”309个，全市70%的街道有老年福利服务中心，90%的社区有老年福利服务站。同全国全省一样，近年来，兰州市人口老龄化形势日益严峻，概括起来，主要有以下几个方面的显着特征。

一是基数大、增长快、高龄化趋势加剧。截止2012年底，兰州市60岁以上老年人口已达52.86万，占总人口的16.44%，并以每年约4%的速度递增，预计到2020年全市老年人口占总人口的比重将达到20%以上，进入人口高度老龄化时期。而且随着生活和医疗条件的不断改善，80岁以上高龄老人占老年人口的比重也在不断上升（目前，全市80—89岁的老人有5.03万人、90—99岁的有0.51万人、100岁以上的有49人）。

二是家庭养老功能逐步弱化。计划生育国策的推行，虽有效控制了人口增长，但也同时使家庭三代成员结构向“421”梯度转变。受就业和经济状况的影响，大部分子女难以留在父母身边敬忠孝老，过年过节回家看看、生病时寄点钱、请个保姆代为照顾，已成为子女们的无奈选择。据调查，我市“空巢”老人已达11.32万人，占到老年人口的21.4%，空巢老人家庭和人数的增多对社会经济生活将产生一系列深刻影响，传统的“养儿防老”观念与现实生活需求之间的矛盾日益突出。

三是农村养老问题更加突显。随着经济社会的发展和城市化进程的加快，农村适龄劳动人口大量流入城镇，“留守老人”群体日益庞大，加上农村的经济发展水平低于城镇，养老资源不足，部分农村老年人生活质量偏低。

四是社会化养老服务供不应求。兰州市各类养老机构仅有33家，平均每千名老人拥有床位数仅15.7张，这与民政部关于“‘十二五’期间30张床位”的要求相差甚远，日益增长的养老服务需求与养老服务设施总量严重不足形成了巨大的反差。目前，兰州市已建成民办养老机构10家，设置床位3845张，床位数是国办养老机构的近3倍。近年来积极出台优惠政策鼓励社会力量投入到养老事业中来。2012年市政府出台了《关于进一步加快老龄事业发展的意见》，制定优惠政策，对社会力量兴办的养老机构每张床位一次性给予5000元的政府补贴，所需费用由市、县（区）按1∶1承担。目前，社会各界关注、支持、参与社会养老机构建设的良好氛围逐渐形成，自优惠政策出台以来拟出资新建养老机构的社会力量明显增多。

三、养老服务存在的问题

从纵向上看，兰州市社会养老服务发展较快、取得明显进展，但横向上和兄弟市相比，无论硬件设施还是配套服务都存在很大差距。

1.养老服务供需矛盾突出。一方面由于历史欠账多，我市社会养老服务设施建设滞后，另一方面由于扶持民办养老机构的优惠政策，难以完全落实到位，加大了民办养老机构的运营成本，也在一定程度上使准备投入老年社会福利事业的企业家产生一些顾虑和担忧，导致了有限的养老服务设施与日益增长的养老服务需求之间的矛盾越来越突出。

2.养老机构发展不平衡。一是现有的养老机构区域分布不平衡，如城关、七里河、西固区由于土地紧张，至今没有一家国办综合福利机构，而皋兰县、永登县、红古区综合福利机构的床位利用率不足50%，从而造成想住的地方没有床，有床的地方住不满，一边是资源严重紧缺，另一边是资源没有充分发挥作用；二是国办养老机构一床难求。如市老年公寓排队登记入住800多人，入住率常年保持在100%，而大多数民办机构入住率在50%—60%，个别的不足20%。三是养老机构整体软硬件设施水平较低，特别是部分民办机构服务条件较差，存在配套设施不完善、服务项目偏少等问题，难以满足老年人实际需求。

3.农村留守老人养老问题突出。由于子女异地工作或外出务工、不尽赡养义务单独居住等原因，导致大量空巢老人、农村留守老人日益增多，照顾问题越来越突出。这就要求提供的养老服务范围更广泛、服务项目更丰富，特别是要对农村留守老人在生活照料、医疗服务、精神慰籍等方面给予更多的关注和服务。现在建设的农村老人互助幸福院没有建立人员和经费保障机制，建成后必将影响服务范围和预设功能的发挥，很有可能出现有上级拨款就能开展工作，没有资金支持就会流于形式的现象。

4.工作经费难落实。由于兰州市财政基本是吃饭财政，难以形成制度化、规范化的福利事业资金投入保障机制，没有工作经费、建设资金缺口较大，制约了全市福利事业健康协调发展。

四、养老服务对策建议

第一，坚持以政府为主导。政府既是社会养老服务业建设的最大资金支出者，也是对养老服务提供者的服务质量进行监管评估的责任主体。要积极进行产权制度改革，引导社会力量进入养老服务产业，给予社会性养老机构优先安排建设用地、财政补贴、免征营业税等一系列优惠政策，推进各类养老机构健康有序发展；大胆探索政府财政扶持政策改革和养老服务工作政府购买新形式，试行“公建民营”、“民办公助”新办法，创新城乡养老服务机制，促进公办、民办养老机构在同一起跑线上竞争。

第二，坚持以居家养老为基础。伴随着城市现代化和农村城市化的发展，居家养老必将成为我国的主要养老模式。各级政府要高度重视居家养老服务的规划设计工作，多方筹措居家养老资金，提高度居家养老服务的补贴标准，巩固居家养老的基础地位。通过组织培训本地下岗职工、失业人员，提供居家养老家庭护理、临终关怀等服务，从上到下形成有效的公共服务体系，让老人在家安心养老。

第三，坚持以提升农村老年人生活质量为目标。要大力倡导村民互助、村企互帮，鼓励社会力量新办农村养老服务业，特别应加快乡镇、农村敬老院建设，并逐步把有条件的乡村敬老院建成综合性、多功能、面向农村老人的社会福利服务中心，办成农村老人幸福快乐的家园。要建立和完善社会救济、老年人最低生活保障和“三无、五保”老人的供养等制度。

第四，坚持以社区养老为依托。根据现有社区养老普遍存在的缺乏专业人员，缺乏活动经费的实际，各级政府要把老年养老服务设施建设纳入社区建设中，动员社会各方力量，整合各方资源，发挥各方优势，加快在社区建设一批老年福利服务设施，健全社区老年服务网络，如社区医疗保健站、托老所、养老院、护理院、照料中心、文化活动中心等，为社区老年人及时提供日间照料、家庭服务、情感慰藉、紧急救助、康复服务，满足不同层次老年人的各种需求。

第五，坚持以机构养老为补充。政府应将特殊老年护理机构的建设和发展纳入国家和地方国民经济发展规划，制定老年护理医疗、老年护理院的配置方案、人员和设施标准，在土地、税费等方面提供优惠政策，动员民间和社会力量，以独资、合资、合作、联营、参股等形式，兴办适合不同需求的各类养老服务机构，使各类养老服务机构的床位达到每万名老年人200张以上的目标。同时要建立相应的财政保障和补偿机制，按照规模对社会办养老机构给予每张床位不低于2000元左右的一次性建设补贴，按照实际占有床位数，每月给予每张床位不低于100元的运营补贴，所需资金由省、市、县按照1∶1∶1的标准配比，以保证特殊老年护理机构的正常运行和工作人员的合理收入。